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我国高等教育中的公共政策专项资金绩效审计——以“双一流”政策为例

作者: 日期:2020/9/14 15:48:55 点击:

摘要:我国的大学重点建设政策,从最初的"211""985"计划,再到近几年的"双一流"政策,随着相关公共政策的不断发展,相关专项资金绩效审计也逐渐进入正轨。鉴于我国高等教育公共政策专项资金绩效审计在实际操作过程中存在的问题,应继续提升绩效审计方法的灵活性,建立健全系统性绩效审计评价标准体系,引入平衡计分卡,加强复合型人才队伍的建设,建立完善专项资金管理制度,重视绩效审计结果的落实整改和组织监督,充分发挥公共政策专项资金绩效审计的作用,进而推动我国审计全覆盖的进一步发展。 

关键词:

高等教育;公共政策专项资金;绩效审计;

一、引言

世界一流大学和一流学科,简称双一流2015818日,中央全面深化改革领导小组会议审议通过了《统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体方案》,我国双一流政策正式出台。双一流政策的制定和施行,充分体现了我国高等教育的不断创新发展,政策制定也在不断拓展和提升,改革力度正在逐步加大和加深。

公共政策专项资金绩效审计,是推动审计全覆盖,促进审计防未病,治已病的重要手段。本研究基于国家高等教育公共政策的规定和要求,以双一流政策为例,分析现有高等教育公共政策专项资金绩效审计存在的问题,系统分析其原因,尝试性地对我国高等教育公共政策绩效审计的改进提出一些建议,希望对审计全覆盖背景下国家审计的发展具有指导意义。

二、文献综述

(一)国外文献综述

发达国家较我国更早开始了绩效审计的研究,并且有关财政专项资金的绩效审计理论和实务也积累了许多经验,建立了相对完备的绩效审计设计、实施和评价体系。

美国等发达国家认为,公共政策依赖于具有强制性的制度或者政治行为,它是周密和严谨的。

Guthrie等(2002)将绩效审计定义为一种社会结构,其与社会环境发生着交互作用,并具有一定的延展性。

邓恩(2002)在《公共政策分析导论》中,阐述政策评价的标准分为六个方面:政策效果、效率、充足性、公平性、回应性、适当性。

(二)国内文献综述

国内与本研究相关的文献,包括双一流政策的具体阐述和公共政策专项资金绩效审计研究。

1. 双一流政策的阐述

陈廷柱等(2019)认为,在中华人民共和国成立70周年之际,重点大学的建设始终秉承了实事求是的思想路线,也体现了以点带面的理想价值,同时坚守了择优支持的立场。

张端鸿(2016)认为,双一流政策的实质,实际上是在实施重点建设政策过程中的调整。在保持高校以往重点建设政策连续性的同时,充分应对了以往重点建设中存在的问题,双一流政策也得到了较系统的调整和改革。双一流是为解决重点大学建设政策施行过程中存在身份固化弊端而做出的一种有竞争机制的新的尝试。

2. 财政专项绩效审计的含义

杜冰丽(2019)认为,政府的财政专项资金绩效审计的目的是评价资金的使用结果,以此提高资金的进一步使用效果。

董丽双(2019)通过分析财政专项资金绩效审计工作的必要性和特点,指出我国在建立相对完备的审计体系过程中,在实习操作过程中仍然存在很多缺陷。

3. 财政专项绩效审计的指标体系

谢明等(2015)指出,政策评估关注点应是政策影响而非政策输出,其标准应基于多维理性,这些标准应包括政策效益、政策效率、充分性、公平性、回应性和适当性。

董丽双(2019)认为,需要完善财政专项绩效审计相关的法律法规,用以解决出现的评价指标不规范的问题,同时要加大社会公众的的舆论监督,制定出符合我国需要的财政专项绩效审计评价指标体系。

(三)文献述评

从相关文献的发布时间及国内外相关研究深度可以看出,公共政策专项资金绩效审计相较于发达国家起步较晚,我国的相关绩效审计理论内容和相关经验还不如发达国家成熟,仍需向发达国家多学习。从专项资金绩效审计的角度,目前对于高等教育公共政策专项资金绩效审计的研究较少。本研究的初始动因即是意图为我国该方面理论研究进行补充,同时提出对相关领域绩效审计的一些改进意见。

三、公共政策与高等教育

(一)公共政策与高等教育的关系

公共政策除了影响一个国家的发展以外,还涉及社会、团体和个人的利益。公共政策既可以为公共事务的管理者提高能力提供基础指导,还可以为他们的管理行为合法性提供相关依据。公共资源的有效分配,是国家治理的一个重要目标。在我国经济高速发展的现阶段,各个方面都需要更多的高科技人才。高等教育从精英教育大众教育的过渡,可以缓解我国高等教育学历与人才短缺和专业人才短缺之间的矛盾,以提高人才的使用效率。

在我国经济高速发展转变为高质量发展的现阶段,各个方面都需要更多的高科技人才。双一流是为了弥补因“985”“211”固定化而产生的大学生被迫分层提出的,双一流在设置上不是固定的,就像流动红旗,并不一定长期成为某个学校的标签。

(二)高校中公共政策专项资金绩效审计的发展现状

财政管理是各高校的重要项目,各地纷纷出台了双一流专项资金管理办法。从各地的相关办法可以看出,虽然在内容上各有地方特色,但是其中心主旨是统一的:一是强调重点突出,共同发展,重点支持双一流高校的建设,提高办学质量;二是科学管理,结合实际情况,完善管理机制,规范管理行为;三是保证分配的公平公正,针对双一流建设的类别和数量进行科学的统计和分类,合理确定权重,体现科学公正;四是对于绩效的强调,强化目标导向和绩效考核,建立激励和退出机制,在不同层次、不同领域办出特色、争创一流。

四、高等教育公共政策专项资金绩效审计的发展缺陷

(一)缺乏相应理论框架基础

在目前的发展情况下,公立高校是一种非盈利组织,从一般理念来看,高校的专项资金财务风险较低。在日常的审计工作中,审计工作人员通常只会做基础性的工作。由于绩效审计在公共政策专项资金审计中是一项开始较晚的审计项目,所以相关专业审计人员缺乏准确的绩效审计标准,也缺乏相对应的审计经验,这就导致审计工作无法很好地利用审计人员自身的职业判断,保证审计工作正常进行。公共政策专项资金绩效审计要求,相关工作人员能充分研究公共政策的制定与实施是否与高校的发展需求相适应,然而这一指标缺乏具体的衡量标准,无法帮助审计人员作出正确判断,专项资金绩效审计无法正常开展。

(二)专项资金因素绩效审计较为复杂

复杂表现在:一是双一流专项资金来源多元,导致专项资金的管理和相关绩效审计较为复杂,如按照性质分类,包括基本建设类资金、事业发展专项基金以及其他项目专项资金;二是由于高等教育专项资金投入数额巨大,很多时候需要很长的时间才能见到成效,许多跨年度的项目要结转到以后使用;三是在各个高校的教育经费中,专项资金所占的比重越来越大,其相关的专项资金绩效审计需要投入更多的人力物力。

(三)缺乏相应的高水平人才

审计人员的专业素养和专业能力,会在很大程度上影响绩效审计的正常开展及审计工作的最终结果。由于各高校本身审计较为薄弱,审计人员的综合素质和工作能力存在一定不足,对于高校专项资金的使用无法很好地进行系统的监管,且由于公共政策专项资金绩效审计在我国开展时间较短,大部分审计机关的审计人员缺乏相关绩效审计的经验,高校的专项资金绩效审计工作还处在一个不断摸索、不断进步的阶段。

(四)审计手段欠缺,缺乏技术的运用

绩效审计涉及高校日常运行的各个方面,且高校的运行依托于网络而存在。所以,各高校的相关运营数据信息量大且复杂,这无疑又给审计人员增加了绩效审计的难度。高校公共政策绩效审计需要审计机关相关工作人员学习这一技术,要求相关人员具备初步的信息整合和分析能力,也要求审计机关提升相关审计工作的资金投入,进而保证绩效审计工作在各高校正常开展。然而,由于审计机关在这些方面的关注和投入显著不足,无法充分利用现代科学信息技术,使其充分发挥审计过程中的协助作用,这也导致了绩效审计在部分情况下无法有效开展。

(五)公共政策专项资金绩效审计结果运用范围有限

审计结果是整个审计工作的最终产物。审计结果如果无法得到充分利用,不仅有损绩效审计作用的正确发挥,也会影响审计工作在群众心中的地位。由于相关政策的特殊性质,其审计公告的相关信息披露存在一定的不足,这既会有碍于绩效审计的发展,也会进一步影响相关审计结果的良好运用。

五、高等教育公共政策专项资金绩效审计优化路径

一项公共政策制定出来,在具体执行过程中肯定会遇到很多阻力,要在不断总结中寻求进步,不断积累经验教训。国家对于当代大学生的保障,必不可少的就是发布具有前瞻性的、符合中国特色的高等教育公共政策,同时要求做好相关公共政策专项资金绩效审计,保证其正常运行。

(一)丰富审计技术方法,加强信息化建设

考虑到高校专项资金绩效审计的特殊性,政府选择相应的绩效审计方法应该充分发挥专项审计具有的宏观性、广泛性、多样性的特点。随着科技的发展,信息技术开始大范围运用到审计工作中。科学信息技术的有效利用,不仅可以提升公共政策专项资金绩效审计的工作效率和质量,减少战略审计中的失误,节省审计相关人员的时间,还可以规范专项资金绩效审计的工作流程。

由于科学信息技术的利用需要资金,所以需要审计机关加大资金投入,引进专项资金绩效审计所需用到的审计技能和软件。同时,要建立绩效审计的信息数据库,并确保信息库里的信息不断更新。数据库的建立,还可以提供平台以便审计机关各部门之间交流和沟通,保证审计过程中的信息流通性、准确性,进一步保证绩效审计工作的准确性和科学性。

(二)引入“平衡计分卡”

平衡计分卡是管理会计工具,该工具不仅能够帮助管理会计,也可以利用在绩效审计中。平衡计分卡概括了政策落实的重要方面,记录重大追踪事项,有助于识别认知和分析之间的差距。绩效审计可以利用此工具,针对每一个维度,对高校的专项资金绩效进行审计,有助于审计工作人员关注真正重大的问题,可以提升审计绩效。

平衡计分卡的形式也在不断进步、不断完善并逐渐适应行业要求。根据特殊行业的特殊情况来具体制定,不仅能够帮助审计工作人员有效地了解绩效审计流程,还能提供给审计工作人员准确信息和细节的处理流程等。

(三)建立健全系统性绩效审计评价标准体系

教育本身是前瞻性的。处在全面建设小康社会的关键时期,经济全球化深入发展,技术进步,人才竞争日益激烈,我国必须建立更具前瞻性的绩效审计评价标准体系。在会计准则国际趋同的背景下,绩效审计的标准也发生了引人瞩目的变化,同时也为我国建立健全系统性绩效审计评价标准体系提供了参考,需要我们结合国情进行深入探索和应对变化。

绩效审计评价标准体系的国际趋同是不可逆转的,随着国际合作与沟通的进一步加深,一带一路倡议等合作机制已在全球范围内推出。对于具体国家来说,建立健全系统性的绩效审计评价标准体系,具有重大的指导意义。在我国相关绩效审计评价标准体系还不健全的情况下,可参考发达国家的相关标准来选择,保证绩效审计标准选择的一致性和国际标准与国家现实的有机结合。

公共政策绩效审计相关的评价标准体系,随着发达国家审计目标的变化,在“3E”审计的基础上,又出现对经济活动的适当性和环境性两个审计目标进行分析、评价的审计行为。我国也可以进一步借鉴国外的“5E”目标评价设定细化的指标。

(四)加强复合型人才队伍建设,提升审计人员综合素养

公共政策专项资金绩效审计的正常执行,要求审计人员具有较强的专业能力和丰富的审计经验。因此,要确保绩效审计能够发挥应有的价值,需要从聘请审计工作人员开始,考察其对绩效审计的职责目标是否明确,从人才使用上提升专项资金绩效审计工作人员的专业能力和职业素养。

在工作过程中,请相关专业人士来开课授学,对专项资金绩效审计工作人员进行定期培训,提升审计人员的专业能力。定期就工作结果和工作状态进行考核,实行奖惩制度,对绩效审计工作中认真负责的员工给予奖励,提升审计工作人员的积极性,保证战略审计正常进行,促进绩效审计事业的可持续发展。

(五)建立完善专项资金的管理制度

要保障高等教育公共政策专项资金的安全,需要落实追责体系,在公共政策不断完善的同时也要有相应的监管规章制度予以保障。审计工作成果要及时有效地进行公开,以便于群众和有关部门进行监督。

各高校在进行公共政策专项资金绩效审计的基础上,要进一步建立和完善相关专项资金的管理制度,要根据各高校专项资金的制度体制,对各类专项资金的申报等程序作出明确的规定,并在执行过程中做到按规章制度办事。编制专项经费预算计划,加强预算管理。在当前形势下,高校的预算管理是有可能存在问题的环节,要有针对性地提出高校预算计划实施的意见和建议,避免出现过度浪费的情况。

(六)重视专项资金绩效审计结果的信息披露和落实监督

审计准则中规定,审计机关应就审查的事项和作出的审计报告和审计结果向社会公众进行披露。作为国家治理体系的组成部分,高等教育公共政策专项资金审计结果公开,是实现公民参与的重要组成部分。要加强审计结果的公开和披露,尽可能将审计成果向社会和民众公开,增加公众的参与意识,发挥反馈和公示的效用,从而提高外部监督力度,促进制度不断完善。

国家审计服务于国家治理,一直是国内众多学者深入钻研的课题。为保证专项资金绩效审计能够有效地为优化我国治理提供有效路径,审计机关还可以强化审计结果问责机制,通过与行政监察和司法机关的结合,规定项目实施各个阶段相应的责任人和应承担的责任,从根本上对专项资金绩效审计项目中的不法行为进行预防。

六、结论

绩效审计在我国的审计工作中逐渐得到重视,公共政策专项资金绩效审计是推动审计全覆盖,促进审计的防未病,治已病的重要手段。公共政策专项资金绩效审计不仅可以发现相关公共政策在制定、执行中存在的不足,还能反映出国家可能存在的管理推进体制问题。

我国的高校重点建设政策,从最初的“211”“985”计划,再到近几年的双一流政策,随着相关公共政策的不断推进,相关专项资金绩效审计也逐渐进入正轨。鉴于我国高等教育公共政策专项资金绩效审计的开展,在实际操作过程中仍存在较多问题,应继续提升绩效审计方法的灵活性,建立健全系统性绩效审计评价标准体系,引入平衡计分卡,加强复合型人才队伍的建设,建立完善专项资金管理制度,重视绩效审计结果的落实整改和组织监督,充分发挥公共政策专项资金绩效审计的作用,进而推动我国审计全覆盖的进一步发展。

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